Uno de los desafíos más importantes que enfrenta Chile no consiste simplemente en recuperar el crecimiento económico, sino en revisar las condiciones institucionales que permiten sostenerlo. Durante décadas hemos discutido sobre inversión, productividad y competitividad, prestando insuficiente atención a un factor que atraviesa silenciosamente estas dimensiones: la calidad de nuestras regulaciones y la capacidad del Estado para anticipar sus consecuencias.
Regular constituye una función esencial del Estado democrático. La protección del medioambiente, los derechos fundamentales, la seguridad de las personas y los bienes públicos requiere normas capaces de corregir fallas de mercado y resguardar intereses colectivos. Sin embargo, la legitimidad de estos propósitos no puede eximir al legislador ni a la Administración de evaluar rigurosamente los instrumentos utilizados para alcanzarlos. Una buena intención legislativa no garantiza una buena política pública.
Chile enfrenta un problema de acumulación y superposición regulatoria. Según la Comisión Nacional de Evaluación y Productividad, nuestro ordenamiento supera las 400 mil normas, mientras los mecanismos de evaluación de sus resultados continúan fragmentados. Más preocupante todavía, durante el período examinado por ese organismo, apenas un 21% de los proyectos de ley que requerían informes de impacto regulatorio contaban con ellos. Cada nueva exigencia administrativa, ambiental, laboral o sectorial puede resultar individualmente justificable. No obstante, cuando sus efectos se acumulan sobre una misma actividad económica, terminan configurando estructuras de costos que desalientan la inversión, comprometen la productividad y dificultan la creación de empleos.
La experiencia internacional demuestra que existen alternativas institucionales para enfrentar este problema. Estados Unidos constituye uno de los principales precursores del análisis de impacto regulatorio. Sus antecedentes modernos se remontan a la administración de Richard Nixon, en 1971, y especialmente a Gerald Ford, quien incorporó la preocupación por los efectos inflacionarios de las regulaciones. Posteriormente, Jimmy Carter, mediante la Orden Ejecutiva 12044 de 1978, estableció procedimientos para evaluar sus consecuencias económicas y considerar alternativas menos gravosas.
Ronald Reagan profundizó este enfoque en 1981, mediante la Orden Ejecutiva 12291, institucionalizando el análisis costo-beneficio y fortaleciendo la revisión centralizada de las regulaciones a través de la Oficina de Información y Asuntos Regulatorios (OIRA), creada en 1980. Bill Clinton consolidó posteriormente este sistema mediante la Orden Ejecutiva 12866 de 1993, incorporando criterios de proporcionalidad, transparencia y maximización de beneficios sociales netos. Lo interesante es que, pese a sus diferencias ideológicas, sucesivas administraciones estadounidenses mantuvieron el principio de que las decisiones regulatorias deben sustentarse en evidencia y evaluar sus consecuencias. Se trata de un mecanismo de revisión administrativa que ha evolucionado durante décadas, aunque no está exento de controversias y no constituye una agencia autónoma del Ejecutivo.
Experiencias complementarias encontramos en el Reino Unido, con su Regulatory Policy Committee; Australia, mediante su Oficina de Análisis de Impacto; y la Unión Europea, a través del Regulatory Scrutiny Board. Aunque presentan distintos grados de independencia y atribuciones, comparten el propósito de someter las propuestas regulatorias a un escrutinio técnico previo. Chile tiene una oportunidad en la discusión legislativa sobre la creación de la Agencia para la Calidad de las Políticas Públicas y la Productividad. Sin embargo, su verdadero aporte dependerá de la autonomía técnica, las atribuciones y los mecanismos de control que finalmente se establezcan. Necesitamos avanzar hacia un sistema obligatorio de Análisis de Impacto Regulatorio (AIR), respaldado por una institucionalidad con independencia efectiva, autoridades seleccionadas por mérito y capacidad para emitir pronunciamientos técnicos prelegislativos sobre iniciativas de impacto significativo.
Estos informes deberían alcanzar tanto a las iniciativas presidenciales como, mediante procedimientos compatibles con las atribuciones constitucionales del Congreso, a las mociones parlamentarias y modificaciones sustantivas introducidas durante su tramitación. No se trata de sustituir la deliberación democrática por decisiones tecnocráticas, sino de asegurar que el legislador conozca anticipadamente los costos, beneficios, alternativas y riesgos de sus decisiones. Los informes desfavorables deberían exigir correcciones o justificaciones públicas, sin constituir un veto legislativo. Desde la economía institucional, Douglass North explicó que las instituciones configuran los incentivos del desarrollo económico. La certeza jurídica, la estabilidad normativa y la reducción de los costos de transacción constituyen condiciones fundamentales para generar inversión y prosperidad.
Por su parte, John Kingdon, mediante su teoría de los flujos múltiples, nos recuerda que la convergencia entre problemas, soluciones y condiciones políticas abre ventanas de oportunidad para impulsar reformas. Sin embargo, la oportunidad política no garantiza por sí misma la pertinencia técnica ni la sostenibilidad económica de una intervención. Precisamente por ello, el AIR debería incorporar una evaluación de los impactos acumulativos de las regulaciones, considerando sus efectos sobre los costos de producción, la inversión, el empleo y la competitividad.
Especial importancia adquiere su convergencia con las condiciones macroeconómicas. El crecimiento del PIB, la inflación, la productividad y el comportamiento del empleo deberían constituir variables obligatorias del análisis, permitiendo ponderar la oportunidad, gradualidad y proporcionalidad de las medidas, sin transformarse en límites automáticos a la protección de derechos fundamentales. Asimismo, el análisis costo-beneficio debe complementarse con criterios sociales, ambientales y distributivos. No todos los bienes públicos pueden expresarse monetariamente, ni la racionalidad económica puede reemplazar los principios jurídicos y éticos que fundamentan la acción del Estado. Una institucionalidad moderna también debería evaluar periódicamente las normas vigentes, eliminar duplicidades y revisar aquellas disposiciones cuyos costos han terminado superando sus beneficios.
Chile necesita recuperar su capacidad de crecer, pero también fortalecer la confianza y legitimidad de sus instituciones. Ambos propósitos están estrechamente relacionados. Un Estado moderno no es aquel que regula más ni necesariamente aquel que regula menos, sino aquel que regula mejor, protege eficazmente los derechos, utiliza responsablemente los recursos públicos y comprende las consecuencias de sus decisiones. Porque la calidad de una democracia no se mide solamente por su capacidad de producir leyes, sino también por su responsabilidad para asegurar que esas leyes contribuyan efectivamente al progreso económico y social.
* Augusto Parra Ahumada, ingeniero comercial, postgrado en Ciencias Políticas UdeC, presidente de Fundación República en Marcha
